对深圳市逐步取消强制监理制度的思考

日期： 2014-08-21     

                                                  对深圳市逐步取消强制监理制度的思考
                                                  深圳市宝安区建设工程监理公司   俞小明

        日前，深圳市住房和建设局宣布推进多项改革创新措施。其中一项引起了业内人士的广泛关注，即在工程建设领域将开展非强制监理改革试点，明确发包方主体责任，首先是社会工程全部取消强制监理，并将非强制监理范围逐步扩大至政府工程 …… 。这一突如其来的信息在深圳监理行业内掀起了轩然大波。随着这一改革的棋子在深圳落地，如果推进顺利的话， “ 逐步取消强制监理制度 ” 对国内其他地区而言无疑也是大势所趋，值得全国监理同仁久久深思。
1  深圳市强制性监理制度
         让我们对深圳市监理史有关强制性监理政策法规作简单的回顾。
        (1)1985 年 6 月，深圳市政府批准成立了 8 家工程地盘管理公司。这就是深圳工程监理行业的雏形或前身。它们的成立标志着深圳工程监理制度的开始。
        在深圳 8 家地盘管理公司成立 3 年之后的 1988 年，国家开始在包括深圳市在内的八市二部进行建设监理制度的试点。
        (2) 1992 年12 月1 日 ，深圳市建设局印发了《深圳市建设监理试 行办法》。该办法规定，造价在100 万元以上的建设工程项目，必须实行建设监理。正是从这一文件颁布开始，深圳的强制性监理有了明确依据。
        (3)1995 年 9 月，深圳市人大常委会通过并颁布了《深圳经济特区建设监理条例》，对工程监理的内容等事项作出了明确的规定。 1996 年，深圳市建设局印发了《〈深圳经济特区建设监理条例〉实施办法 ( 试行 ) 》，提倡对总投资额在 100 万元 --300 万元，由政府投资、行政事业单位自筹资金或国有企业投资的项目实施监理。
        (4)2000 年 7 月，深圳市信息化建设委员会办公室制订了《深圳市信息工程建设管理办法实施意见》，要求使用财政性资金、投资规模在 100 万元以上的信息工程建设项目，必须 “ 进行立项、招投标、监理、质量监督、验收 ” 。该《实施意见》的出台，扩大了深圳监理行业的服务范围。
        (5)2002 年 11 月，深圳市人大常委会颁布实施新的《深圳经济特区建设监理条例》，将实施强制性监理的范围进行了适当的扩大。条例要求总投资 300 万元以上的工程项目必须实行监理；并将投资 300 万元以下的涉及公众安全的桥梁、地下通道等工程项目，也纳入了必须监理的范围。
         正是以上的一系列文件，加上 1995 年建设部颁布的《工程建设监理规定》，尤其是 1997 年《中华人民共和国建筑法》颁布，以立法的方式明确规定 “ 国家推行建筑工程监理制度 ” ，确保了建设监理制度在深圳的顺利推行。但是，其强迫性机制也十分明显。
2  强制性监理制度下深圳监理行业的成败得失
        回首深圳自 1985 年试行地盘管理制度以来，其监理行业的发展一直傲然走在全国的前列，历经了起步、快速发展、规范调整和稳步发展等重要阶段。 20 多年来，深圳的工程监理从无到有、行业实力由小到大、服务水平由低到高，监理的社会环境日臻成熟，伴随着特区的成长一路走来，在特区的工程建设中发挥了重要作用，取得了许多可圈可点的骄人业绩。
         据统计，目前深圳市共有监理企业 105 家，其中甲级 78 家；注册监理工程师 3100 多人，监理从业人员近 14000 人。而在 1993 年，深圳监理企业只有 48 家，从业人员仅有 1 950 人。 2011 年深圳有 3 家监理企业进入全国工程监理企业工程监理收入前 100 名，其中：中广核工程有限公司工程监理收入为 23 085 万元，排序第 8 位；深圳市中海建设监理有限公司工程监理收入为 15379 万元，排序第 27 位；深圳市都信建设监理有限公司工程监理收入为 11 045 万元，排序第 65 位。在 2012 年全国工程监理企业工程监理收入前 100 名的排序中，深圳市中海建设监理有限公司工程监理收入 20 065 ． 68 万元，排序第 17 位；深圳市都信建设监理有限公司工程监理收入为 13246 ． 11 万元，排序第 54 位。
         但我们应更清醒地认识到，深圳监理行业的发展并不乐观，存在不少亟待解决的问题。 2012 年下半年，深圳市监理工程师协会抽查了 36 家监理企业 ( 综合资质 2 家．甲级资质 32 家 ) 的 36 个在监项目。检查情况的总结通报中关于存在的共性问题摘录部分如下。
        “ 通过检查，发现普遍存在以下几方面的问题，而且少数监理企业工程项目监理部的监理工作，服务质量存在较大差距。
        ( 一 ) 监理取费普遍较低
几乎所有受检的工程项目监理费标准均低于国家标准。政府工程基本按照国家规定的取费下限 ( 下浮 20 ％ ) ，且监理合同中有一系列对监理单位的处罚条款；民营企业投资的工程项目，签订阴阳合同已成为监理行业的潜规则，部分在建工程项目的监理费仅每平方米 8 ～ 9 元，低于国家取费标准的 60 ％以上，属于典型的恶性竞争。由于工程项目监理收费低，导致一部分工程监理企业经营困难，已经成为提高监理工作水平的最大障碍，严重影响了监理行业的科学、持续发展。
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        ( 三 ) 监理人才流失，监理机构资源配置不足
由于监理费过低，监理人员工资待遇普遍低于建设、设计、施工等单位的同等员工，监理优秀人才大量流失，导致总监理工程师严重不足，有兼职多个项目现象。有的项目监理检测设备配置不足；项目监理部计算机配置率较低，信息化管理水平低；有关规范、施工图欠缺，不完整。
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        ( 八 ) 监理人员对监理发展前景信心不足
在检查中发现，大部分监理部没有统一着装、戴工牌；部分监理人员情绪低落，对监理行业前景信心不足；有的缺乏责任心、职业自豪感和荣誉感；个别监理企业人员流动频繁，特别是高素质人才流失，这也是整个监理行业所面临和亟待解决的问题。 ”
        2013 年下半年，深圳市监理工程师协会又检查了 100 家监理企业．其中既有甲级，也有乙级，还有外驻企业。所检查的 100 个项目涵盖了房建和市政工程项目，基本上反映了深圳市当前工程监理项目的现状。从参加检查工作的同志所写的体会来看，可以说 2012 年检查所暴露的问题没有丝毫改观。
         深圳监理行业经过 20 多年的洗礼成长，存在的诸多问题不但没有得到很好的解决，反倒伴随着深圳监理行业的成长而如影随行，甚至日积月累更加严重。这到底怎么了 ? 难道是当初监理制度设计者考虑不周、随意拍脑袋的结果 ? 难道是行业主管部门不够重视、支持不力 ? 难道是我们监理人员不够敬业？非也！
3  强制性监理制度对深圳监理市场的影响
         可以说，强制性监理制度是深圳监理市场发展的巨大推动力量，没有它就没有深圳监理行业的今天。应当肯定强制监理制度在刚诞生时的及时性和必要性。但随着监理业的逐渐发展壮大，它的不离不弃和保驾护航反而偏离了当初监理制度的初衷。强制性监理制度通过行政力量干预市场，扰乱了市场经济环境下监理行业本身发展的客观规律，其产生的一些负作用不容小觑。
        (1) 在监理市场尚未充分发育的情况下，强制性监理制度强行增加了市场对监理服务的需求，但不是有效需求。许多业主特别是私人业主就内心而言并不想聘请监理提供服务，仅仅是因为报建手续办理施工许可证而无奈为之。于是监理行业迅速膨胀，出现了一窝蜂的监理企业兴办潮，招兵买马，仓促应对。但是，弱化的市场淘汰机制，不能有效地淘汰提供低标准服务的监理企业，也就保护了监理能力较差的企业。过度的供给而产生的良莠共存，必然导致激烈的价格竞争，监理费低廉亦就在情理之中了。 1992 年～ 1994 年深圳监理行业的快速膨胀和随后政府主导的监理企业精减和调整，就是例证。
        (2) 在强制性监理制度的庇护下，监理行业依赖性强，发展后劲不足。监理行业自身严重缺乏造血功能，从而抑制了监理企业开拓市场的能力和创新转型升级的欲望。监理行业专业化水平不能有效地提高，监理市场处于低水平激烈竞争状态，影响了监理行业的社会地位和职业声誉。
4  强制性监理制度的改革
         市场配置资源，资源繁荣市场。市场的本质就是达人成己，互惠互利。明码标价或讨价还价都可以实现，只要双方情愿即可，未必要第三方介入。否则当它长期受到外界力量的作用，必然会作出反应。在监理制度实施的初期，政府通过 “ 强制性 ” 机制成功地将监理市场的运行确定在了自己期望的位置，满足了一时之需。此举短期可以，但长期强制必然要引发市场的抗争。如果不妥善予以解决，扭曲的市场必然暴露出狰狞的面目，让人不忍目睹。目前深圳监理市场所存在的一系列问题，甚而可以说是顽疾，不正是这一结果吗 ?“ 苦花结恶果 ” ，是矣！
        如果监理行业信誉不高、职业发展不理想、社会对此诟病多，政府推行强制性监理必然受到阻力。因此，强制性监理制度的改革也就势在必行，别无选择了。只有改革，才可引导监理行业走出低谷，实现优胜劣汰，使监理企业涅 ?? 重生。
5  敢问深圳监理行业路在何方
         深圳对外宣布 “ 逐步取消强制监理 ” ，引起了深圳监理行业的强烈反应。监理企业生存的危机感陡然而生：以后的路该怎么走？
        (1) 监理人员要提高认识。逐步取消强制性监理是必然的，因此，不断完善自我、注重学习、苦练内功、提高自己专业化水平，乃当务之急；及时调整好心态，积极面对挑战，适时转换角色。相信只要是金子，必定会在祖国的建设岗位上熠熠生辉。
        (2) 监理企业面对挑战，一定要打破目前 “ 施工阶段监理 ” 的桎梏，积极开展知识管理，提升核心竞争力，以技术和服务优势在建设工程产业链上延伸和拓展业务。可借政策导向的东风，整合组织机构，优化人力资源，从施工监理向设计监理，前期咨询延伸，逐步发展成为项目管理咨询机构。据悉，深圳市出台 “ 逐步取消强制性监理 ” 这一政策，就是要创新工程项目管理模式，积极扶持一批有实力、信誉好的监理企业转型成为项目管理公司，淘汰一批不良信用的监理企业，逐步扭转监理行业的社会形象。
6  结   语
         深圳监理业改革的号角已经吹响，时代赋予了它空前的机遇和严峻的挑战。生存还是死亡 ? 发展还是颓败 ? 机不可失，时不我待。愿所有监理人共同思考、求索。
                                         ( 摘自《建设监理》 2014 年第 5 期）